编者按

　　环保政策是实现环保目标的制度保障。我国的环保政策发展方向是什么？在坚持和发展已有的环保政策同时，如何进行制度创新？本报特邀专家撰写理论文章，希望相关领域有所借鉴。

　　随着全国迎接党的十八大召开气氛日益浓厚，人们对环境保护的许多重大问题也在不断思考和探索，以期抓住贯彻落实党的十八大精神的机遇推动环境保护工作发展。在这些重大问题中，如何评价当前环境形势和如何确定今后环保政策走向，是两个比较突出的问题。

　　环境形势评价

　　■阅读提示　当前我国环境状况呈现出“趋稳向好、形势严峻、风险增大、利害分化”的多重局面。

　　对环境形势进行评价，主要是环境监测等部门的职能。作为政策研究机构来谈这个问题，主要有两个原因:一是探索发展环保政策首先要基于对环境状况的正确评价；二是目前对如何评价环境形势存在多方面意见，需要进行综合分析。综合各方面信息，加上在全国各地进行政策调研，笔者认为当前我国环境状况呈现出“趋稳向好、形势严峻、风险增大、利害分化”的多重局面。

　　一、趋稳向好

　　“趋稳向好”是指从近几年全国环境状况的连续观察看，有趋于稳定、向开始改善方向转化的态势。尤其在过去环境问题比较突出的城市地区、工业园区、大河流域、部分湖泊、居民社区等，感官比较直觉的水污染、大气污染、沙尘暴等现象有所缓解，开始摆脱不断恶化的局面。城市居民对环境状况的满意性评价有所上升，有些常规监测指标也反映出这种好转。

　　中国环境监测总站在《2010年全国环境质量状况》中指出，与2009年相比，2010年全国环境质量保持稳定。环保重点城市空气质量基本持平，近岸海域总体水质仍为轻度污染，环保重点城市功能区声环境质量保持稳定，全国生态环境质量未出现明显变化。

　　国务院发展研究中心《“十二五”期间生态文明建设的思路和政策建议》认为，当前我国生态和环境变化的基本态势是“稳中有好但改善缓慢，环境质量基本保持平稳状态，生态恶化趋势初步得到遏制，某些区域的少数指标开始好转”，并认为这是一个“有历史意义的判断”。

　　《2011年中国环境状况公报》表明，2011年全国环境质量状况总体保持平稳。2011年化学需氧量排放总量为2499.9万吨，比上年下降2.04％；二氧化硫排放总量为2217.9万吨，比上年下降2.21％。

　　《中国环境状况公报》是我国法定的环境质量发布形式，其结论可作依据。监测总站的权威地位，使其结论也具有较高的权威性。国务院发展研究中心是环保部门以外的国家高层政策研究机构，其结论也值得重视。

　　笔者在全国各地调研或出差，经常向当地政府和环保部门领导询问环境状况和变化趋势，得到的大部分回答都是反映这些年有所改善。笔者参观考察的情况，例如流域治理、湿地恢复、工业园区建设、创建环保模范城市、“两型”社会建设试验区等，也基本能印证这些结论。

　　环境有所好转的原因是不难理解的。这些年来各地经济快速增长，政府财政收入比较充裕，加上中央推行科学发展观和节能减排，各地都在大力调整产业结构、狠抓节能减排、开展流域环境治理、加强生态创建，这些由地方政府承担的环保任务，终究会产生一定的可见成果。

　　二、形势严峻

　　判断环境形势趋稳向好，并不否认“当前环境形势仍然十分严峻”的现实。2010年，主要水污染物化学耗氧量和氨氮排放总量居********，全国地表水污染依然较重，七大水系总体为轻度污染，部分城市污染依然严重，臭氧、颗粒物等复合污染物日益严重。

　　2011年，全国地表水水质总体为轻度污染，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河等十大水系469个国控断面中，Ⅰ~Ⅲ类、IV~V类和劣V类水质的断面比例分别为61％、25.3％和13.7％。

　　三、风险增大

　　由经济结构和总量所决定，我国未来污染物排放总量仍可能很高，长江和珠江等流域的污染物排放量与环境承载力之间的缺口可能进一步加大，农村地区生产生活污染出现加重和蔓延的态势。因此，未来我国发生环境污染事故增多和局部地区环境质量下降的可能性明显存在。

　　根据中国环境宏观战略研究预测，我国2020年的能源需求总量将超过40亿吨标准煤。这样巨大的能源消耗，如果延续原有的能源结构，则环境影响不言而喻，构成很大的环境风险。因为经济体系发生环境风险具有一定的规律性。一般而言，投入使用的生产体系，在经过十多年到几十年的运行之后，发生生产事故进而导致环境污染事故的概率是显著上升的。即使加强预防和更新，风险仍很高。我国目前正在运行的经济体系，包括各种设备和设施等，都是在过去二三十年间建成投产的。现在进入了高风险期，就像行使了30万公里的汽车比新车出故障的概率高一样，经济体系的环境风险在加大。

　　还有一个重要的环境风险来源是产业转移中的环境问题。近几年国家注重区域平衡发展，大力推动欠发达地区采取集聚式发展方式加快追赶步伐，建立了很多示范区、试验区、发展带等。在此过程中，环境风险成为新的挑战。

　　我国目前的污染物排放标准及环保产业政策主要针对传统产业领域，对高新技术产业带来的环境问题认识不足，缺乏相应的标准和政策。许多高新技术企业会产生大量危险废弃物。

　　工业园区是近年来各地招商引资发展经济的主要形式之一，这几年其集中污染问题也逐步显现出来。有些沿海化工园区大部分企业隶属农药中间体、医药中间体、精细化工产业。这类企业投资规模小、装备技术含量低、品种变化幅度大、产生的污染物成分复杂、治理难度大、达标接管或排放压力巨大，引发的环境矛盾日益突出。

　　四、利害分化

　　利害分化是指环境问题的后果由不同的人群承担，增大了社会不公正性。排放污染物的企业获得了经济效益，赚足了钱的老板们离开了污染地区，但居住在当地的百姓成为环境污染后果的承担者。或者，城市里的人们享受着富足的生活，但产生的垃圾却运往农村地区，使那里的人们承受恶臭和污水的后果。

　　近几年，环境污染事故或事件明显增多，环境问题引发的社会矛盾日益增多。公众由过去对环境问题知之甚少或无暇顾及，逐步转变到十分关注和坚持维权。总之，就我国环境状况的绝对水平来说，距离人民群众的期望和科学发展观的要求，都有很大的差距。这说明目前的环保政策还需要进行更加深刻的调整和改革。

　　五、综合评价

　　综合上述两方面，可以看到，我国当前的环境状况，具有一种“逆向变化”的格局:一些原来环境问题比较严重的城市和流域地区，由于实施重大的环境保护政策措施，大幅度增加环境治理投入，环境质量比过去有所好转，污染水平有所下降，这是一种正面的变化。但同时，过去一些环境质量比较好的地方(如农村地区)，却由于城市产业的转移、增加畜禽养殖规模、农村人口城市化和缺乏相应的环境管理力量等原因，而出现越来越突出的环境污染和生态退化问题，这是一种负面的变化。

　　上述正负两种变化，合起来称为“逆向变化”。总体上的环境状况变化趋势，就取决于两种变化强度的“对冲”结果。综合评价，正面变化或大于负面变化，所以我国环境状况变化的总体判断应是趋稳向好。虽然当前环境质量的绝对水平还不能令人满意，但对前景应该怀有信心。
环保政策发展方向

　　■阅读提示

　　环保政策发展的方向，一是使环境保护进入更高和更综合的决策层面，形成更强的国家意志；二是使各项环保制度覆盖更多的行为主体，措施更加全面和“落地”。

　　我国已进入各种社会矛盾复杂化时期，贯彻落实科学发展观是全党全国共同奋斗的方向。这样的新形势下，环境保护担负着三重使命:一是增进人民福祉，使人民群众喝上干净的水，呼吸清洁的空气，避免环境污染侵害；二是优化经济发展，促进调整经济结构和和提高经济发展质量；三是推进道德重建，增强全社会的生态文明意识和环境伦理规范。

　　环保政策是实现环保目标的制度保障。我国已经初步建立了比较完整的环境保护政策法规体系，发挥了重要作用。应该继续坚持，同时与时俱进，根据新形势进行完善。环保政策发展的方向，一是使环境保护进入更高和更综合的决策层面，形成更强的国家意志；二是使各项环保制度覆盖更多的行为主体，措施更加全面和“落地”。

　　一、以提高生态文明水平为环保政策主题

　　“十二五”规划确定了“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”的总体要求，环境保护工作应该在此基础上确立环保领域的主题和主线。
　　环保工作的主题就是环保政策的主题，它是指在一段时期内环保工作和环保政策应该秉持的主导思想。既充分体现科学发展主题要求、又具有鲜明的环境保护含义。当前环保政策的主题应该是“提高生态文明水平”，即环保工作要突破在经济发展之外从事环境管理的状况，深刻地融入经济社会发展的决策和实施过程之中，高举生态文明的大旗，争当建设生态文明的引领者、主力军和主阵地。主要理由是:

　　提高生态文明水平是科学发展在环境保护领域的具体体现。科学发展在资源、环境、生态等领域的具体反映就是“全面协调可持续”。党的十七大提出了“建设生态文明”，党的十七届五中全会进一步提出“提高生态文明水平”，这是反映科学发展精神的直接命题。“十二五”规划指出，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，所以把提高生态文明水平作为环保政策主题是必然的。

　　提高生态文明水平是环境保护地位在党的执政理念体系中不断上升的体现。过去，党的能力体现主要来自于物质文明的发展，主要是看执政党能否改善人民生活。后来，党的执政理念体系中又先后增加了精神文明和政治文明发展的要求，主要看党是否改善了人们的精神境界和提高了人民的政治权利。现在，党进一步把生态文明也纳入到执政理念体系中来，主要是看执政党是否实现了人与自然和谐的目标，这个进程深刻地反映出党日益走向成熟。

　　提高生态文明水平反映了环境保护的主要目的和重点方向。提高生态文明水平，本质是改善人类对于资源、生态、环境等自然要素的态度和行为，这正是环境保护的直接目的。提高生态文明水平，就要找出一切对于自然不友好的行为而改正之，这正是环境保护工作的使命。

　　二、把加快建设“两型”社会作为环保政策发展主线

　　从一个地方出发向一个目的地前进，可以有多种路线选择。其中有一条是相对比较短或比较省时的路线，它最有效率而且能够起到****的带动作用，这样的路线就叫主线。我国环保政策发展的主线应该是“加快建设资源节约型、环境友好型社会”。主要理由为:

　　建设“两型”社会最能体现提高生态文明水平的要求。建设“两型”社会的核心是以资源节约和环境保护的要求去规范、引导和塑造整个经济社会的发展。这相当于对环境保护的一个重大授权，要求环境保护承担起对整个社会的新使命。在这样的形势下，加快建设“两型”社会成为环境保护的主线是非常合理的。

　　建设“两型”社会是加快转变经济发展方式的重要着力点。“十二五”规划明确提出今后5年要确保科学发展取得新的显著进步和转变经济发展方式取得实质性进展》。基本要求之一就是“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。”这说明把加快建设“两型”社会作为环保工作和环保政策的主线，与国家把加快转变经济发展方式作为“十二五”发展的主线，是完全一致且逐层深入的。

　　建设“两型”社会的实践已经证明这条路径是正确和可行的。自我国在“十五”期间提出建设“两型”社会的任务以来，已经取得了明显成效。武汉城市圈和长株潭城市群还成为建设“两型”社会的综合配套改革试验区。在这些过程中，环境保护已经走出单纯的环保圈子，开始全面进入经济社会发展的全过程。这说明把建设“两型”社会作为环保政策主线是符合环境保护事业的发展规律和实际需要的。

　　加快建设“两型”社会可以更好更快地缓解环境保护的压力。把加快建设“两型”社会作为环保政策的主线，关键在“加快”二字。实际上，建设“两型”社会已经在一个5年规划时期实施，现在的问题在于建设“两型”社会的步伐还不够快。“十二五”期间环境保护面临来自经济发展、社会转型、国际关系等方面的多重压力，如果不加快“两型”社会建设，单靠加强环境保护工作的若干措施，是难以缓解环境保护压力的。

　　推动环保政策的制度创新

　　■阅读提示

　　应该努力推动3方面的制度创新，即建立和完善环境保护的科学决策制度、法治管理制度、道德文化制度。

　　把加快建设“两型”社会作为环保政策发展的主线，意味着在坚持和发展已有环保政策的同时，还必须进行制度创新，探索新路。应该努力推动3方面的制度创新，即建立和完善环境保护的科学决策制度、法治管理制度、道德文化制度。

　　科学决策制度。建立和完善环境保护的科学决策制度，目的是保证环境保护意识和要求切实进入各级党政决策者关于发展的具体决策过程，建立有效的环境与发展综合决策机制。具体要求是:加强对“两型”社会建设的战略研究，对重大规划和发展项目进行科学和有广泛社会参与的环境影响评价。增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权，加快资源环境部门的“大部制”建设。增加各级人民代表大会对“两型”社会建设的立法监督问责职能，将“两型”社会建设作为政治协商议政的重要内容，加大中央对地方资源环境问题的问责力度。

　　法治管理制度。建立和完善环境保护的法治管理制度，目的是从资源环境角度形成对全社会的制度约束和规范，基本上做到凡对环境有影响的人类行为，都有相应的法规制度进行调节和管束。我国目前的环保政策法规体系虽已基本成型，但距离完善的目标还有很大距离。具体要求是，加快“两型”社会建设立法，特别是地方人大加快出台“两型”社会建设的地方性法规。按照建设“两型”社会的标准，推动现有法律的生态化调整。加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平，加大司法力量对建设“两型”社会的保障作用。扩大环境经济政策的研究制定，试行排污费改税试点，启动扩大资源税征税范围试点。

　　道德文化制度。建立和完善环境保护的道德文化制度，目的是构造全社会环境保护的“自律体系”，形成持久环境意识形态，广泛动员社会力量参与环境保护，增强环境保护的软实力。具体要求是，将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成以保护环境为荣的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激励激发企业家的环境慈善之心。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，逐步形成“利益相关，匹夫有责”的社会主流风气。繁荣环境文化创作，承担引领社会意识、推动社会进步的职责。将公民环境权明确确立在宪法中，加大公众对环境保护工作的监督力度。创建绿色消费文化，培养生态消费意识。

　　作者为环境保护部环境与经济政策研究中心主任

      (来源：中国环境报)