编者按

　　党的十八大对如何推进生态文明建设做了全面部署，尤其强调要加强生态文明制度建设。什么是生态文明制度？加强生态文明制度建设意义何在？其任务和现实经验又有哪些？生态文明制度如何进行创新？本报特邀环境保护部环境与经济政策研究中心主任、研究员夏光，对此专门做出阐述，以飨读者。
 
　　党的十八大确立了生态文明建设的突出地位，使之融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，这是对建设中国特色社会主义中如何正确处理人与自然关系的最新战略性部署。

　　这种突出地位主要体现在两个布局上:第一是形成经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的总体布局，提升了生态文明的地位。第二是做出优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设“四措并举”的工作布局，指明了生态文明建设的路径。

　　可以看到，制度建设是生态文明建设的重要内容，制度进步是生态文明水平提高的标志之一。加强制度建设是同改善生态环境质量同等重要的任务，这一部署具有十分深刻的意义。
 
      什么是生态文明制度？
 　　■阅读提示
 　　生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。

　　生态文明是人类为了改善人与自然关系，实现生产发展、生活富裕、生态良好的远景目标而采取的一切积极和优良的行为及其成果，代表了人类社会发展的先进性。

　　文明的本质是理性，即人们用科学、现实和高效的态度和方法来对待客观世界，逐渐摆脱蒙昧、极端和低效的思维及行为方式，由必然王国走向自由王国。因此，建设生态文明就是提高全社会的生态理性，用平等和尊重的态度对待自然界，用科学的手段提升人与自然互相依存、互相提携的和谐关系，达到人与自然可持续发展的境界。毫无疑问，这种提升生态理性的过程，是一种重大的社会变迁和集体行动，需要社会成员之间缔结新型的行动准则和合作规则，即建立生态文明制度。

　　生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。其表现形式有正式制度(原则、法律、规章、条例等)和非正式制度(伦理、道德、习俗、惯例等)。
 可见，生态文明制度是通过硬、软两个途径对人们在生态文明方面的行为进行调整，以达到提高生态文明水平的目的。通常人们多认为制度是指那些写出来的硬性规定，但实际上，在调节人们行为的各种因素中，刻在人们心中、成为人的价值观念的软性规则，往往起到了更坚定、更持久的作用。这也是我国在治国理政中十分强调“以德治国”的原因。西方制度经济学把这些软性规则称为“隐性制度”、“非正式制度”，加以专门研究。
      加强生态文明制度建设意义
 　　■阅读提示
 　　制度建设代表生态文明的软实力；建设生态文明具有很大的制度红利；建设生态文明需要长期、稳定的制度保障。

　　党的十八大把加强生态文明制度建设列为“四行并举”的总体部署之一，是一个具有深刻意义的决策。

　　第一，制度建设代表生态文明的软实力。生态文明建设不等于生态建设。如果说生态环境质量代表了生态文明硬件的话，那么生态文明制度则是生态文明的软实力。文明本身就侧重于指人类行为，制度正是对人类行为的调节器。理论上讲，我们靠“砸钱”也能制造一个良好的生态环境，但如果没有同步实现人的素质和制度水平的提高和进步，即使生态环境质量有所好转，也不等于生态文明水平就提高了。从这一意义上来说，生态文明制度在生态文明建设的四大任务中具有核心地位。

　　第二，建设生态文明具有很大的制度红利。建设生态文明是一场深刻、持久和重大的社会改造运动，主要途径是通过必要的制度创新来调整人们对于自然界的行为。我国目前生态文明水平还不高，主要原因是缺乏基本的生态文明制度来调节人们的意识和行为。在目前阶段，通过生态文明制度建设，在不花费大量资金投入的情况下，就能产生很大的生态文明建设成效，这就是生态文明建设的制度红利。

　　第三，建设生态文明需要长期、稳定的制度保障。建设生态文明不能仅停留在号召和倡导上，必须落实在实践行动中，这就需要通过比较定型和有效的制度，为之提供持久推动力。同时，建设生态文明是具有全局意义的战略部署，是一个长期奋斗过程。为不使建设生态文明因领导人更换而出现中断或反复，必须建立持久有效的制度保障。
  
      生态文明制度建设的任务
 　　■阅读提示
 　　生态文明制度建设主要任务，是要建立科学的决策和责任制度、有效的执行和管理制度以及内化的道德和自律制度。 
　　党的十八大提出生态文明制度建设的主要任务有:要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环境意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。
这些经过凝练和浓缩后提出的生态文明制度建设主要任务，是一个比较完整的体系。进一步分析，可以大致分为3类:第一类是建立科学的决策和责任制度，包括综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、空间规划、责任追究等；第二类是建立有效的执行和管理制度，包括管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管等；第三类是建立内化的道德和自律制度，包括宣传教育、生态意识、合理消费、良好风气等。这3类任务适用于耕地保护、水资源保护、环境保护等多个领域。

　　在建设生态文明实践中，生态文明制度比这些任务更加具体和丰富，是一个因地制宜、具有活力的制度体系。这3类任务互相支撑、协调推进，共同成为生态文明建设水平的重要标志。
      生态文明制度建设实践
 　　■阅读提示
 　　在国家层面，生态文明制度建设主要反映在国家发展的重大部署中。在各部门和领域层面，推出了大量生态文明建设的试点工程和创建活动，包含大量生态文明制度建设内容。

　　自党的十七大提出建设生态文明以来，中央和地方都在积极进行生态文明建设实践，在生态文明制度建设上产生了积极的成果，积累了很好的经验。

　　在国家层面，生态文明制度建设主要反映在国家发展的重大部署中。国家“十二五”发展规划把转变经济发展方式作为主线，把加快建设资源节约型和环境友好型社会作为转变经济发展方式的重要着力点，系统地做出了转变经济发展方式一系列政策安排。党的十八大从决策、管理和保障3方面，做出了加强生态文明制度建设的具体部署。

　　在各部门和领域层面，推出了大量生态文明建设的试点工程和创建活动，其中包含很多生态文明制度建设的内容。国家发改委、财政部和林业局主推的“生态文明建设试点工程”，环保部门主推的“生态文明建设试点创建”，范围广、影响大。环境保护部通过多年实践，构建了以“一个文件、三个阶段、六个层级、五大领域”为主要内容的生态文明建设试点示范工作格局。在制度建设上突出了两个特点:一是改进领导制度，建立相应的职能机构或推进机制，强调对领导人的责任考核。二是强调运用经济政策，以财政补贴、生态补偿、转移支付等经济手段，对积极开展生态文明建设的地区或项目给予鼓励。

　　在地方层面，生态文明制度建设呈现因地制宜、百花齐放的局面。2007年以来，已有15个省(自治区、直辖市)开展了生态省建设；超过1000个县开展了生态县(市、区)建设；批准了53个******生态文明建设试点。加强生态文明制度化建设、提高法治水平，成为重要内容。如贵阳出台了全国首部生态文明建设地方性法规《贵阳市促进生态文明建设条例》以及《贵阳市关于建立生态补偿机制的意见(试行)》。很多省份积极开展了生态文明试点建设。如浙江省加强对推进生态文明建设工作的领导，明确目标指标，出台《“811”生态文明建设推进行动方案》等，进行科学规划。山东省通过签订生态省建设市长目标责任考核书等措施，加大责任追究力度。
 
      生态文明制度创新方向
 　　■阅读提示
 　　完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力；强化法治管理制度，提高生态文明制度和决策执行力；形成道德文化制度，提高全社会生态文明自觉行动能力。
生态文明制度建设，除坚持实施已有的有效制度外，还需要根据建设生态文明的阶段和进展，进行必要的制度创新，包括建立新制度和完善已有制度，目的是取得建设生态文明的实效。
 　生态文明的对立面是“生态不文明”。因此，建设生态文明就是逐步发现和揭露人类对于自然界所采取的一切“不文明”行为，并逐一改正和克服。哪些人类行为是生态不文明？主要包括人类对自然界采取的以下行为:忽视、轻视、粗放、滥用、透支、浪费、污染、专制、分割、人治、蛮干、避责、失控等。而生态文明行为则包含以下人类对自然界采取的良善行为:平等、节约、理性、精算、规划、清洁、系统、法治、民主、科学、担当、调控等。目前我们离高水平的生态文明境界还有很大差距，需要全面和持久的行动，因此需要提高生态文明水平。

　　生态文明制度创新的方向，就是要针对生态文明建设中存在的主要问题，提出相应制度安排，主要从3方面展开:

　　一、完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力。

　　建立和完善有关环保的科学决策制度，目的是保证环境意识和要求切实进入各级党政决策者关于国家和地区发展的具体决策中，建立有效的环境与发展综合决策机制，从产业布局、经济结构等重大决策源头控制资源环境问题产生。

　　具体途径是:加强对“两型”社会建设的战略研究，对重大规划和发展项目进行科学的、有广泛社会参与的环境影响评价。建立中央生态文明建设指导委员会，加快资源环境部门的大部门制改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。增加各级人民代表大会对“两型”社会建设的立法监督问责职能。将“两型”社会建设作为政治协商议政的重要内容。改革党政干部考核任用制度，加大中央对地方资源环境问题的问责力度，实行环境保护“一票否决”制。

　　二、强化法治管理制度，提高生态文明制度和决策的执行力。

　　建立和完善资源环境保护的法治管理制度。目的是从资源环境角度，形成对全社会的制度约束和规范。基本上做到凡对环境有影响的人类行为，都有相应的法规制度进行调节和管束，达到“因人人受制而致人人自由”的境界。这是一个相对比较完善的他律体系。我国目前的资源环境政策法规体系虽已基本成型，但距离这样完善的目标还有很大距离。

　　具体途径是:加快“两型”社会建设立法，特别是地方人大加快出台“两型”社会建设地方条例。按照建设“两型”社会标准，推动现有各种法律生态化调整。配套加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平。加大司法力量对建设“两型”社会的保障作用。扩大环境经济政策研究制定，开展排污费改税试点，启动扩大资源税征税范围试点(将征收对象扩大到非矿产资源，尤其要对非再生性、非替代性、稀缺性和战略性资源课以重税，将水、森林、草场、耕地纳入资源税征收范围)，提高资源税率。探索发行“两型”社会建设债券和彩票。

　　三、形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力。

　　建立和完善环境保护道德文化制度，目的是构造全社会环境保护自律体系，形成持久的环境意识形态，广泛动员社会力量参与环保，增强环境保护软实力。具体途径是:将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成对保护环境引以为荣的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激发其环境慈善之心。把影响群众健康的突出环境问题作为环保工作的重点。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，逐步形成“利益相关，匹夫有责”的社会主流风气。繁荣环境公益文化创作，承担引领社会意识、推动社会进步的职责。将公民环境权明确确立在宪法中，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。创建绿色消费文化，树立生态消费意识。

　 诚然，制度创新应避免两个误区:一是为创新而创新，搞花样翻新。二是不断提出新创意而忽视对原有制度的完善。因为创新本身只是手段，而不是目的。