然而，30年来，我国已经由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，政府职能和管理社会事务的方式也发生了重大变革。在市场经济体制下，企业作为重要的市场主体，应当承担全部污染治理的责任。因此，在计划经济体制下建立起来的排污收费制度如何适应社会主义市场经济体制的新要求，需要进行思考。

　　排污收费理论在不同的经济体制下有所不同。在计划经济体制下，政府以行政指令的方式安排企业生产活动，企业的国有属性意味着其产生的污染由政府负主要责任。排污收费筹集的污染治理资金，通过无偿返还的方式为企业提供污染防治资金，是计划经济体制下较为合理的制度安排。

　　随着我国由计划经济向社会主义市场经济的转变，企业作为市场的主体，以营利为目的，自负盈亏，价格机制成为资源配置的基础手段。政府职能由全能型向管理型、服务型政府转变，提供公共物品、公共服务是政府重要的职责。政府对企业排污行为规制的最终目的，是为公众提供清洁的空气、干净的饮用水等基本的环境权利。

　　在企业污染预防和治理资金的来源上，经济合作与发展组织于1972年提出污染者付费原则，要求取消对国际贸易的工商业企业污染治理的补贴，企业治理污染的成本应当由企业自身承担。随着污染者付费原则的演变，污染者不仅要承担污染防治成本(即取消污染防治补贴)，还要承担包括相关行政管理成本、环境污染损失、污染事故损失在内的所有污染相关成本。污染者付费原则要求企业承担污染防治责任，企业污染治理资金不应由公共财政资金以无偿的方式提供。

　　我国社会主义市场经济体制基本确立后，政府职能由全能型向服务型政府转变。与此相适应，环保部门对企业污染防治管理主要体现为对排污企业提供污染物排放专业服务。服务内容包括污染物排放监督审核、超标处罚、污染事故处置等。实际上，在这样的制度安排下，排污收费的性质转变为企业排污服务性收费项目，属于行政事业性收费的范畴。排污费收入则专款专用，主要用于为企业提供污染排放服务密切相关的环境保护部门开支。排污收费按污染物排放量收费的特点，对企业污染防治行为也具有一定的刺激作用，但以庇古税为理论基础的减排刺激已不是排污收费的主要目的。

　　有观点认为，我国排污收费费率太低，远远低于企业治理成本，企业宁愿缴费也不会选择治理污染；排污收费执行机构的权威性不够，从而出现“协议收费”，削弱了其刺激效果。因此，要提高排污收费费率、实行费改税。笔者则认为，目前比较突出的两个问题是对排污收费的定位不清、对排污许可证制度在污染防治政策中的基础性作用认识不够。

　　首先，财政部《关于印发2010年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》中将排污收费列为行政事业性收费，行政事业性收费用于满足收费单位本身业务支出的需要。从资金的实际使用上看，中国排污费主要用于环保部门监控、信息等能力建设支出，符合行政事业性收费收入的使用特征。在这种情况下，从庇古税、环境外部成本内部化的角度，要求排污收费具有减排刺激效果的说法已不合时宜。庇古税、环境外部成本内部化的费率制定机制与行政事业性收费“以支定收”是不一致的，要求以行政事业性收费为主要特征的排污收费达到刺激效果，与实际情况存在较大出入。

　　其次，对排污许可证制度在污染防治政策中的基础性作用认识不足。地方环保部门征收排污费依据企业申报的污染物排放信息，信息由企业自行申报，且只提供数据，没有提供相关排污量的证据。环保部门往往缺少有效的核查手段，污染物排放信息难以做实。在排污收费实施过程中，根据企业申报数据计算的排污费本身就有失真的风险。由于征费的信息依据不充分，企业就有了讨价还价的余地。考虑到当前排污收费“以收定支”的支出模式，地方环保部门与企业出现“协议收费”现象。

　　排污许可证制度通过建立一整套排放核查、认证的程序与制度安排，通过专业的环境保护专责人员将企业的排污数据做实。例如，中国台湾建立了一套注册环境工程技师制度，类似于大陆的注册工程师制度。受排污企业的委托，注册环境技师负责企业排污数据的核实和申报，并对数据的规范性和真实性承担责任。排污申报的数据不能人为更改，规范性和可靠性提高，具有较强的法律效力。排污许可证及其配套制度可以为排污收费提供排放信息基础，使排污收费的计算变得准确、可靠，可以从根本上杜绝讨价还价、协议收费现象。

　　在当前形势下，如何进一步完善排污收费制度？笔者有如下思考:

　　第一，在社会主义市场经济体制下，重新定位中国的排污收费制度。充分体现污染者付费原则，取消用于企业污染治理的排污费补助，与企业污染排放直接相关的污染防治管理支出应由企业承担。将排污收费作为纯粹的行政事业性收费，变“以收定支”为“以支定收”，专项用于针对企业的污染排放专业服务的开支，淡化排污收费的减排刺激功能。

　　第二，制定相关规范性文件，规定排污费支出范围和征收标准。确定针对企业的排污服务性支出的范围、专业服务性支出成本核算方法，据此确定排污收费征收标准。

　　第三，完善中国排污许可证制度，夯实企业污染物排放的数据基础，为排污费的征收提供科学、规范依据。实施真正意义上的排污许可证制度才是解决当前排污收费征收难度大、成本高、协议收费的治本之策。逐步建立以排污许可证制度为核心的环境保护政策体系，加大环境保护管理专业队伍建设和机制完善的力度。

　　作者单位:中国人民大学环境政策与环境规划研究所

　　（来源：中国环境报）