十一届全国人大常委会第二十八次会议近期初次审议了《环境保护法修正案(草案)》，并向社会广泛征求意见。本月30日，意见征集将截止。

　　9月19日，环境保护部组织环保系统人员召开了环保法修改座谈会，来自近20个省、自治区、计划单列市环保厅和环保局法规处的相关负责人以及部分厅局长参加了此次座谈会。大家集思广益，结合地方实践对环保法修改提出了许多重要建议。

　　“我从事环保工作30多年了，快退休了终于盼来环保法修订，可看了修正案草案，感觉‘不解渴’。”

　　新疆维吾尔自治区环保厅法规处处长依明江说，为什么要修订环保法？现行的《环境保护法》实行了23年了，加上之前试行版本运行的10年，到今年是33年。这么多年，国家的环保大会都召开了7次，好多新政策、新做法需要吸纳、借鉴进来。可看了目前的草案，感觉还要做大量的工作。

　　各地法规处的负责人也纷纷表达了相似的感受。深圳市人居环境委法规处副处长洪晓群认为，草案解决了部分环境管理的难点热点问题，但总体看修改比较保守，有点遗憾。

　　内蒙古自治区环保厅法规处处长张卫东表示，要好好把握难得的修法时机，把实践中行之有效的做法纳入法律，强化责任、理顺关系。这部法律应当管长远，小修小改解决不了问题。

　　上海市环保局法规处副处长余飞麟则认为:“地方立法可以就事论事一点，但国家立法必须考虑体系问题，否则难以体现国家立法的水平，也解决不了太多实际问题。”

　　“环保法修订是必要的，但目前仍有不足。建议多一点时间推敲，不要仓促通过。”广西壮族自治区环保厅法规处处长甘阳说到。

　　基本原则:空白如何填补？

　　“草案没有明确环保的基本原则，这是一个缺失。”陕西省环保厅法规处处长宋东刚建议，将环境优先、预防为主、统一监管等内容作为原则，在法律中予以明确。并且，应当在整部法律的制度设计中贯穿环境优先理念。

　　西安市环保局法规处处长戚岳汉也肯定了环境优先的重要性，认为它不仅是环保工作的基本原则，更是经济社会发展应当始终秉承的信条，应当放入总则。

　　“草案的第七条提出，国家环境保护规划应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、突出重点、全面推进的原则。但这里强调的是‘规划’，和整部环保法的基本原则还是有差别的，”依明江说，“不需要强调规划要坚持哪些原则，而是要强调国家的环保工作应当坚持哪些原则。”

　　依明江还提出，“资源开发可持续”、“生态环境保护可持续”这“两个可持续”应当在法律中有所体现。《新疆维吾尔自治区环境保护条例》就规定:环境保护应当贯彻资源开发可持续、生态环境可持续的发展方针，坚持环保优先、生态立区、全面规划、预防为主、防治结合、综合治理的原则，以保护现有的生态为基本目标，全面加强生态环境的保护和建设，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。

　　环境定义:怎样与时俱进？

　　“我们看到，修改后的法律对环境的解释一个字都没变。像是光污染、电磁辐射污染，这些都应该是环保法调整对象，却没有纳入法律中。”江苏省环保厅法规处副处长贺震表示，原有法律对“环境”的定义已经不能满足当前环保工作的需要。

　　依明江表示:“像光源污染、热源污染这些问题，我们要管，没有上位法支持，我们不管，又算是环境污染。”法律不完善，使得实践工作进退两难。

　　他指出，环境的概念从1979年沿用至今，草案没有增加新的内容，这显然是一种滞后。像是冰川、湿地等内容就已经被写入了《新疆维吾尔自治区环境保护条例》，条例的第二条明确，“本条例所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、土壤、矿藏、森林、草原、冰川、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

　　过程监管:不可缺少的一环

　　环保法修改后的第二十六条表述为:“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”

　　安徽省环保厅副厅长王文有认为，这一条表述的“三同时”制度存在两大漏洞:一是事后补评，二是边建边评。“这带来许多隐患，相当于给重大项目环境违法开了口子。”他建议，在第二十六条写入环境监理的内容，加强建设过程中的监管。

　　依明江也表示，环境监理制度是环保工作的新领域，为保护环境提供了新抓手，在实际工作中非常必要。例如，石油管线的建设周期长达两三年，在这个过程中谁来保证它不破坏环境？这就需要介入监理的概念。

　　“科研、勘探阶段的环评也必须跟上。如果勘探了3年，之后再环评，这时候树都没了，草原也没了，再管就来不及了。”依明江说。

　　环境经济政策:推行当于法有据

　　“实践中行之有效的做法，像绿色信贷、环境责任保险等，这些政策应当以法律的形式进行固定。”余飞麟表示，目前我国有不少环境经济政策在实践中推行，并且卓有成效。

　　王文有指出，近些年来，根据国务院的要求，环保部门积极探索试行的环境经济政策，像绿色信贷、排污权交易，都是国际上已经广泛推行的做法。这些在实践中都比较成熟，但在上位法中却没有相关规定。他建议，在很多地方都证明效果很好的政策，应当在法律中体现，提供相应的法律依据。

　　“排污权有偿使用在浙江、江苏等地已经实施，深圳上个月也开始摸底运行，法律上却仍缺失。”洪晓群说。

　　重庆市环保局法规处副处长刘洪平也表示，此次修改的环保法没有把环境责任保险等内容纳入，这些政策推行起来，就缺乏法律支撑，面临许多困难。

　　“许多环境经济政策我们一直在做。很多地方都是摸着石头过河，推进了这么多年，非常不容易，在法律中应当提到。”依明江说。

　　部门联动:怎样避免扯皮？

　　“环境保护不是环保部门一家的事，光凭单打独斗干不好，必须建立部门联动机制。”余飞麟认为，要想各项法规政策得到有效执行，其他部门的配合必不可少。他举例说，工商年检就是一个很好的抓手，可以通过这一环节，让工商管理部门给环保把关。

　　贺震也表示:“如果环保体制机制理不顺，反而会制造出新的矛盾，九龙治水给我们的教训已经够深刻了。现在的草案中，总量控制的相关规定不够科学，它涉及不同部门的职能交叉，很有可能制造新的矛盾和造成扯皮。这不是与时俱进，而是开倒车。”

　　草案中，修改后的第十九条规定，国务院发展改革部门会同有关部门应当遵循公平、科学、合理原则，研究提出国家重点污染物总量控制约束性指标分配意见，报国务院批准。

　　“‘十一五’期间，总量控制指标的制定、考核均由环保部门推进，并且是卓有成效的。为什么突然改成发展改革部门负责？有点儿莫名其妙。”王文有表示。

　　此外，修改后的第十二条为“环境保护规划应当与全国主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等相衔接。”这也让大部分与会人员难以理解。

　　“应当明确环保规划基础性、全局性、关键性地位，而不是服从服务于经济规划。”贺震表示，江苏就把“十二五”环保规划作为四个基本规划之一，放在极其关键的位置。

　　在会上，大家关注的另一个焦点是草案中诸多的“会同”。“国务院环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染排放标准。”“国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门，根据国民经济和社会发展规划纲要编制国家环境保护规划，经国务院宏观经济调控部门综合平衡后，报国务院批准并公布实施。”

　　福建省环保厅法规处处长刘春新认为，这些条款中的“会同”实行起来，可能有许多麻烦，环保部门会面临这样那样的妥协和让步，制定出的标准、做出的决策很可能不伦不类。

　　王文有也表示，涉及环境问题的部门大大小小有近20个，相关环境标准也有几百种，条条都需要征得其他部门同意，最终会让环保部门筋疲力尽。

　　违法成本低:怎么解决？

　　目前，我国环境违法成本低的局面还未根本扭转。如何解决这一问题？与会人员不约而同地提到了“按日计罚”。

　　刘洪平说:“重庆把按日计罚写入了《重庆市环境保护条例》，实行多年来，效果非常好，没有引起一起行政复议或者诉讼。在按日计罚的巨大威慑力下，企业纷纷改正了违法行为。”

　　据了解，自2007年《重庆市环境保护条例》施行以来，重庆市严格监管，实行按日计罚等措施，取得明显成效。部门监督管理和企业自觉守法意识呈现“两个强化”，环境违法案件和拒不改正违法行为“双下降”。

　　贺震也表示:“草案中规定的处罚强度、力度不够，连按日计罚都没有体现。”

　　此外，草案中另一处修改也饱受质疑。原环保法第三十六条和第三十七条被合并为第三十八条，修改为:“擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门依法给予处罚。”

　　“如果只是擅自拆除防治设施，而排放没超标的话，那这一行为还要不要受处罚？”洪晓群提出了疑问，“拆除设施后，可能暂时不超标，但企业是可以随时调整的。很可能环保人员走后，企业一调整，排放就超标了。”因此，他建议，只要有拆除行为，不论是否超标，都给予相应处罚。

　　余飞麟提出，要根本扭转违法成本低的局面，不一定单靠制定具体处罚条款，还可以采取其他措施，例如，对违法严重企业实行差别化水价、电价。

　　差别化政策:有无必要？

　　“我建议，环保法中明确各地可以根据自身情况，制定差别化政策。”

　　依明江举例说明，“新疆和广州、上海都用一个政策行吗？在新疆的戈壁滩，你走出几公里、走上好几天都看不到一个人。新疆不仅要制定向水体排放的标准，还要制定向陆地排放的标准。这是由当地的特点决定的。”

　　“差别化政策不等于放宽政策。”依明江强调，某些标准，乌鲁木齐甚至比其他省市更严格。

　　责任追究:板子打向谁？

　　甘阳表示:“在基层出了事故，被追究责任的环保工作人员可能达几十名，他们会面临行政处分、撤职、开除等严厉处分。以广西为例，环境监察市一级的3个负责人，都不同程度受过处分。”

　　相对的，企业面临的却往往不会是这样的“重板子”。据甘阳介绍，对企业的处罚，多为罚款，且数额非常有限，其次是停产，最严重的是关闭，并且关闭的标准很高，一般很难关闭。

　　这“一重一轻”，体现出了制度设定的不对称。甘阳表示，法律谈到企业责任，往往只有短短一两句话。而政府人员面对责任追究时，却常常要付出沉重代价。他认为，这与环保法最初制定时的历史背景有关。当时，所有的企业都是国有企业。环保法对企业比较手软，也是受历史条件所限。

　　“目前，我国大部分企业都是私营企业，并且企业主和相关负责人都是成年人。他们有义务了解什么能干、什么不能干，而不是让环保部门像幼儿园老师一样反复交待。”甘阳介绍，企业一个月不知道要接待多少次登门的环保工作人员，但违法行为仍时有发生，与法律的责任追究制度不无关系。

　　“这就好比一个罪犯应当对自己的行为负主要责任，而不是让警察首先负起最重的责任。”甘阳表示，应首先突出企业责任，其次才是监管责任。不把企业责任放在独立、突出的位置，做不好环保法。

　　依明江也表示，环保法应当体现对整个社会的约束，而不是仅仅管住环保局。保护环境人人有责，政府、环保部门、企业、个人都应担负起责任。

《环境保护法》征求修改意见启事

　　十一届全国人大常委会第二十八次会议近期初次审议了《环境保护法修正案(草案)》，全国人大常委会法制工作委员会公开了修改草案、起草说明和修改前后对照表等相关文件，并向社会广泛征求意见。

　　为便于建言献策，公众可以直接登录“中国人大网”(www.npc.gov.cn)提出意见；也可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会(北京市西城区前门西大街1号，邮编:100805，信封上请注明“环境保护法修正案草案征集意见”)。意见征集截止日期为2012年9月30日。

　　环境保护法修正案(草案)征求意见主页网址为:http://www.npc.gov.cn/COBRS_LFYJNEW/user/UserIndex.jsp？ID=5898457或直接登录中国人大网(www.npc.gov.cn)→立法工作→法律草案征求意见→环境保护法修正案(草案)条文。

　　欢迎广大环保系统干部职工和关心环保的社会各界人士积极参与讨论，并通过网络或者书面等形式，提出意见和建议。中国环境报将于近期开辟专栏，摘要刊发有关观点。

　　环境保护部政策法规司 2012年9月10日