党的十八大提出“美丽中国、永续发展”的概念,并首次将生态文明写入党章。在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,生态文明建设成为重要的改革议题之一,并提出“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。

    今年3月至10月,全国检察机关开展“破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”,集中精力会同行政执法机关、公安机关排查有案不移、有案不立的破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪线索,加大监督移送、立案的力度,切实防止以罚代刑。

　　7月28日,在由《方圆》杂志社主办、内蒙古自治区锡林浩特市检察院承办的第十一届方圆法治论坛“美丽中国·检察实践——延伸检察职能助力生态环境保护”研讨会上,一个联结检察权与生态保护的命题被提了出来:所有人都在提生态环境保护,检察机关能做些什么?

　　私挖滥采泛滥生态环境面临危机

　　7月底正是锡林郭勒草原最为炎热的季节。“气候还算正常,不过我看到有些草场遗留着矿坑,有的草场成了垃圾站。”会议间歇,一位与会代表告诉记者。

　　这位代表看到的只是部分草原被破坏的情景。据《中华人民共和国草原法释义》一书介绍,50年来,中国共计开垦草原1900万公顷,草地不断消失。2003年前后,全国沙化面积已经达到了1.35亿公顷,每年还在以200万公顷的速度增加着。各类破坏草原生态环境的犯罪行为,无疑是造成草原退化的重要因素。

　　今年2月,农业部草原监理中心发布的《2013年全国草原违法案件统计分析报告》显示,2013年全国各类草原违法案件发案19185起,全年破坏草原面积1.5万公顷,较2012年增加了91.2%。其中,移送司法机关的案件仅有279起。“草原违法案件发案的巨大数字与少量移送司法机关的案件形成鲜明对比。”南开大学法学院教授戚道孟对记者说。

　　不仅草原的生态面临着危机,我国的湖泊、山地、森林也同样承受着粗放式发展带来的后遗症。一些不法分子置生态环境和群众的利益于不顾,疯狂排泄污水、肆意采砂、毁坏林地耕地。河南省郏县检察院检察长孙军伟告诉记者,位于伏牛山余脉的郏县,环境资源比较丰富,但近年来受利益驱动,破坏生态环境的犯罪屡屡发生,私挖滥采屡禁不止,令人头痛。

　　福建省龙岩市检察院检察长罗辉也提到,作为森林覆盖率和金、铜、铁、煤等16种矿产储量全省居首的龙岩,因为改革开放初期,与全国多数山区、矿区、林区一样,实行粗放型的经济发展模式,生态环境遭到比较严重的破坏,水土流失、矿山安全等问题已成为社会经济发展的顽症。

　　依法履职助力生态环境保护

　　生态环境遭到严重破坏,引起检察机关的高度关注。2013年7月2日,在最高人民检察院第十二届检察委员会第一次集体学习中,最高人民检察院检察长曹建明强调,各级检察机关要认真执行有关环境保护的法律规定,全面履行法律监督职责,不断加大环境资源司法保护力度,为生态文明建设提供有力的法治保障。今年2月,最高人民检察院决定在巩固2013年“危害民生刑事犯罪专项立案监督活动”成果的基础上,部署开展为期8个月的“破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”。

　　今年4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的修订后的环境保护法,将于明年1月1日施行。修订后环保法从原来的47条增加到70条,加大了政府、企业、公众等各方责任和处罚力度,这无疑对检察机关查办渎职侵权犯罪案件提出了新的要求。

　　记者在采访中了解到,近年来,各地检察机关立足检察职能,积极助力生态环境保护,主要途径有四:一是强化批捕起诉职能,依法严厉打击相关刑事犯罪;二是完善诉讼监督,对刑事案件、民事案件以及判决的执行进行监督;三是强化对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的法律监督;四是严惩破坏生态环境犯罪背后的职务犯罪。

　　在查办破坏生态环境犯罪方面,检察机关以专项办案的方式重点查办案件高发、频发领域的犯罪。据福建省闽侯县检察院检察长江伟介绍,闽侯被称为“中国根艺之乡”,是全国根雕生产和销售的主场地。由于涉林刑事犯罪高发,近5年来,该院将涉林刑事犯罪作为打击重点,建立林业行政执法与刑事司法衔接机制,针对执法不规范、案件应当移送而不移送等问题,会同县森林公安局、各基层林业执法单位召开专题研讨会,统一执法尺度,规范执法行为。其间,该院共依法批捕涉林刑事犯罪20件21人,起诉90件104人,分别占破坏环境资源犯罪总人数的55.3%和86.7%。据内蒙古自治区锡林郭勒盟检察院常务副检察长梁志坚介绍,该盟两级检察机关始终把发生在草原上涉及草场、水源、矿产等刑事犯罪作为打击重点,2010年以来共批捕此类案件68件114人,提起公诉59件89人。同时,结合办案中发现的问题,锡林郭勒盟两级检察机关共向土地、环保、草监等部门发出检察建议54件,一些非法采矿、采砂、排污点被关停。此外,他们还注重对法院生效判决的执行情况进行监督,确保法院关于生态环境案件的生效判决切实得到执行。

　　在严厉查办破坏生态环境犯罪背后的职务犯罪方面,据安徽省明光市检察院检察长周寿忠介绍,近两年来,明光市检察院从三类问题入手,查处与环境相关的职务犯罪。首先,从群众反映强烈的问题入手,对群众反映强烈的东风湖污染事件,该院介入调查后,对涉嫌受贿的环保局监察大队4名人员立案侦查,4人最终均被判处实刑。其次,从关涉民生民利的事情入手,针对非法采矿等行为,挖出了其背后的保护伞,查处了明光市国土局原副局长、矿产资源管理所原所长的职务犯罪。再次,从热点领域入手,2014年以来,该院积极与森林公安联系沟通,密切关注涉林犯罪案件,查处了明光市林业局林业总站原副站长杜某滥用职权申请领取、套取国家退耕还林补助款等案件。

　　与会人员认为,除了查办犯罪案件,检察机关还应注重犯罪预防,针对办案中发现的监管缺失、制度漏洞等,积极向相关部门发出检察建议,帮助其完善制度、强化监管,从源头上减少犯罪行为的发生。

　　办案中遇到的司法难题亟待解决

　　与会人员表示,在查办破坏生态环境类犯罪中,还存在很多司法难题。

　　据河南省陕县检察院检察长王峰介绍,实践中,破坏生态环境的部分罪名还存在处刑较轻、震慑力度不够的问题。例如毁坏草原、林地未达1000亩的人员多被适用缓刑,罚金往往仅数万元。与毁草、毁林开荒带来的巨大经济利益相比,较小的犯罪成本难以遏制和震慑犯罪行为。实践中,破坏生态环境的渎职类犯罪多数被适用缓刑、免刑,没有起到刑罚一般预防的作用。

　　戚道孟也告诉记者,破坏生态环境案件的实际处罚率较低。刑法规定,破坏生态环境犯罪的成立要有一定的危害结果。而生态环境犯罪行为跨时空、具复杂性,危害结果往往有潜伏期,难以预测,目前,在查办生态领域犯罪案件危害结果的认定中普遍存在危害结果鉴定难、量化难,损害行为与因果关系认定难等问题。这都直接导致认定的危害结果不稳定且偏低,降低了对犯罪行为的实际处罚率。例如,查办环境监管失职的渎职犯罪,如果危害结果难以确定,犯罪嫌疑人的渎职责任就无法认定,有时即使伴随受贿行为,也因受贿金额不高难以立案,案件往往被撤销或者决定不起诉。“2013年全国草原违法案件发案19185起,移送司法机关的仅有279起,这一数据能说明这个问题。”戚道孟说。

　　最高人民检察院法律政策研究室主任万春说,检察机关助力生态环境保护,在诉讼监督方面,除了立案监督,还存在对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律监督的难题。各地检察机关在对公安机关实施专项立案监督的时候,往往发现破坏生态环境的犯罪没有立案,总是伴随着行政执法机关对案件线索应当移送而不移送的情况。这些案件以违反行政法律法规为前提,环境违法的认定与环境主管部门的行政行为有关,所以此类犯罪案件线索的来源取决于行政机关的移送,如果行政执法机关“以罚代刑”、不移送犯罪线索,公安机关就无法立案,也势必会影响检察机关办案。

　　戚道孟补充道,目前刑法只对个人故意违反生态环境保护法律、危害生态环境造成严重后果的行为进行处罚。对地方政府、行政主管部门、执法监管部门集体研究决定和执法监管人员故意滥用职权、徇私舞弊,违反生态环境法律、破坏生态环境的行为,没有单列罪状,那些以单位名义公然违反生态环境保护法律的行为怎么定罪,还是一个难题。

　　                                                 (来源:正义网-检察日报)